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 学术研究学术研究 → 现代公司治理结构与中国国有企业改革方向
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现代公司治理结构与中国国有企业改革方向
发表日期: 2009-07-11 20:23:41 阅读次数: 2439 查看权限: 普通信息

受世界银行及联合国开发署等国际组织委托最近两年我有机会在北京、上海、大连、沈阳、哈尔滨、武汉、重庆、成都等城市对大中型国有企业及银行进行深入细致的考察。1996年下半年我又应邀在哈佛大学国际发展研究院及世界银行华盛顿总部作为期半年的访问。期间我有机会向美国的一些学者(如苏东经济改革方面的权威、哈佛大学国际发展研究院院长JEFFREY SACHS,研究社会主义经济问题权威、匈牙利经济学家、哈佛大学教授JANOS KORNAI,海外研究中国经济的权威、哈佛大学教授DWIGHT PERKINS)及世界银行的高级官员对中国及苏东的经济改革问题进行了深入细致的学习与讨论。读万卷书不如行万里路,我对此深有感触。本文根据我最近的一些研究与学习心得来讨论中国国有经济体制改革。

 

一、中国经济改革成功的原因

在讨论国有企业改革之前本文先试图冷静地分析邓小平改革成功背后的客观经济因素及中国今后改革所面临的实质性挑战。这些概括性的宏观分析对透彻理解中国国有体制改革的大方向有极大的帮助。

(一)邓小平改革成功的客观经济因素

邓小平经济改革的主要贡献对内是放权改革(主要是解放农民并允许农民从事工业),对外是开放中国(主要是允许对外贸易与投资,特别是在经济特区)。占中国人口百分之八、九十的广大农民历来就不服强制性的管制。而今天的世界基本上由市场经济支配。因此不引进相对自由的市场机制是无法解放农民也不可能发展对外贸易与投资的。解放农民、开放国际贸易与投资是两件中国在几百年前就应该做的事。但是由于天不时、地不利、人不和,要等到邓小平在他70多岁高龄的时候才真正有可能来做这些西方发达国家几百年前就做过的事。

当时中国人多、地少、资本技术更少。而相对来说,西方发达国家人少、地多、资本技术更多。在邓小平的改革开放前,中国农民种地的收人入只有中国工人收入的零头,连饭都吃不饱。而中国工人的收入只有西方发达国家工人收入的零头,勉强维持生存。可以想象一旦将中国农村占世界人口五分之一的闲置廉价劳动力与西方发达国家几百年搞市场经济积累起来的丰富资本与尖端技术,通过市场相结合(正如今天中国的合资企业与乡镇企业),其解放的生产力将远远超过西方19世纪经历的第一次工业革命。这种生产力的释放将足以维持人民生活水平在相当长的一段时期内的显著持续升高。

生产力增长的来源很简单,工业革命时期的蒸汽机、铁路、电报及大规模生产所必需的经济法规制度必须一个个发明创造出来。而1978的中国只需模仿与照搬。高速公路、波音飞机、电视机、计算机、移动电话、各类消费品及股票市场、公司法、中央银行、甚至经济特区等等都是在西方及亚洲市场经济中久经考验的产品或制度。中国可以照抄公司法、仿造高速公路、贷款买波音747。在邓小平1978年当机立断确定中国市场化的改革开放方向时,中国不仅立即享受到市场经济本身的高效益还可以享受许多经济发展后来者的优势。

事实证明自邓小平的改革开放以来,中国人民的生活水平普通获得显著提高。来华外国投资者也获利非浅。短短的十几年中国就创造了世界经济史无前例的大规模持续高增长。

(二)中国经济改革的成就并不是奇迹

可是中国经济至今所取得的辉煌成就并称不上是奇迹。早年的西欧及美国、最近的日本及亚洲小国在走上市场经济发展道路时都曾经有过类似的赶超经历。最近哈佛大学、世界银行、及亚洲开发银行的一些研究显示,由于中国的地理优势、经济发展后来者优势、人力资本优势以及市场取向改革政策的正面影响等因素,中国目前的高速经济增长与以往的国际经验恰恰相符,并没有超出世界历史已有的经验。

最近“经济合作与发展组织(OECD)”的一个权威性研究报告(Angus Maddison Monitoring the World Economy 1820-1992 发现,以1990年的美元计算,全世界人均国民生产总值1500年到1820年的三百二十年间只从565美元增加到651美元;而到1992年则增加到5145美元。也就是说,自1820年以来的172年间世界人均国民生产总值增加了八倍,1820年之前的几百年甚至几千年世界人均生活水平几乎没有增长。中国几千年的封建王朝虽然曾经创造巨大财富与古老文明,但是由于人口的增长,人均收入在封建王朝时代也与世界其他地区一样停滞不前。

1820年以来的新增财富大部分都由资本主义市场经济创造。资本主义经济在世界范围史无前例的成功是马克思在1848年发表的《共产党宣言》中已经预言到的。全世界各个地区都不同程度在物质生活水平上从中受益。在这172年间,最先发展的老牌西欧资本主义国家的人均国民生产总值增加了13倍;后起的资本主义国家如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰增加了17倍;苏东、亚洲、拉丁美洲只增67倍,最差的是非洲只增3倍(主要原因之一是交通及生态环境恶劣)。可是亚洲的人口超过世界的70%(主要集中于中国与印度)。中国的经济增长虽不是什么奇迹却在世界举足轻重。中国1978年的改革以及印度1993年的改革将接近人类二分之一的人口带入现代市场经济体系并使得资本主义的优越生产力真正开始在全世界普及。这也是马克思曾经预言的。

邓小平这个中国经济改革的总设计师其伟大之处并不在于他发明了中国改革开放这一决定性战略。一个稍有头脑的普通人或一个受过最基础现代经济学训练的大学生甚至中学生,一旦对中国当时的内外政治经济社会状况有了一个客观的了解,都不会错过改革开放这么一个有关中国长期经济发展战略问题的极其明显的答案。这也是为什么当我们回过头来看邓小平的改革开放时会觉得这些政策是那么朴素平常。邓小平的伟大之处在于他在相当恶劣的政治气氛中不仅根据自己的直觉看到了经济改革与开放这个出路,而且有能力运用他的政治智慧毫不动摇地将经济改革与开放这一常识性的战略方针一步一步在中国12亿人口中推行。八九年的政治风波震惊了世界却没有动摇邓小平推进中国的改革开放之信念、决心与魄力。

回顾中国的改革历史,我们看到经济特区、包产到户、乡镇企业、市场定价、股票市场、中外合资、人民币有限度可兑换、现代公司法等等一系列的市场经济制度被迅速地建立起来。这些变化在1978年改革刚刚开始时是没有人敢想象的。可是这些制度在1997年来看已经很平常了。从香港或其他亚洲国家的经验看来更只是最基本的市场经济制度,离欧美国家完善的现代市场经济体系还相去甚远。

(三)中国经济改革面临新的挑战

邓小平的改革开放把市场引入了拥有12亿人口的中国经济并释放了巨大的生产力;但也带来了数不清楚的问题与矛盾:城市与农村失业、地区间收入与发展差距、人口流动、通货膨胀、内外债上升、国有企业亏损、国有资产流失、国有银行贷款收不回、贪污腐败、环境污染等等。解决这些经济空前高增长情况下的新问题远比解决1978年由于人为因素经济面临崩溃的问题要复杂。当其时,邓小平的经济政策基本上可以说只可能成功不可能失败,因为文革时代的经济政策已经糟得不能再糟糕了。制定今天的改革战略却不那么简单。中国的国有企业改革就很复杂,近二十年的改革试验并没有取得突破性的进展。

可是,从另一个角度看,中国目前所面临的各类经济问题与世界上其他欧美发达资本主义国家所面临的问题越来越象(如失业与通胀)。这里也许只有国有企业与银行的问题例外(国有企业的问题我曾经总结为财产权利的私人化及财产责任的社会化问题)。正是国有企业的问题加剧了处理目前中国经济中各种矛盾的困难。

 

二、目前国有企业改革措施所存在的问题

以业绩标准激励企业管理人员的办法并不能奏放。管理人员无法有效承担其决策判断上的失误所造成的经济损失。在市场经济里,私有企业管理人员的决策失误所造成的经济损失大部分也是由股票持有者及债权人来承担的。在中国国有企业里,这些经济损失大部分集中在国有银行并最终由政府承担。因而常常成为政治社会问题。

国家独资大规模控股公司及集团公司的试验也存在同样的困难,国家最终都得承担这些大公司的债务。众多的管理层次只会降低公司内部的行政管理效率。国外的大集团或控股公司的形成常常是由于其技术、规模、及无形资产(如商标个人信誉)的效益已经很高而能够承担得起复杂管理层次的成本才采用控股或集团公司的形式。反之,中国却希望利用一个成本极高的公司组织结构来创造还不知道在那里的效率。这种试验可导致政府被迫对这些大控股集团公司的进行保护,结果很可能变成令人失望的巴西模式而不是美国、日本、韩国的大企业工业发展模式。中国政府企图用财政资源来帮助国有企业改革或现代化的倾向也是不明智的。结果只会使总体经济情况更糟糕。减税、“拨改贷”、贷款改作国家资本金等帐面上的增资减债会助长企业“利润私有化、债务社会化”的倾向而无助于国有体制总体上、实质上的增资减债。

 

三、国有企业治理结构的改革

上述问题与国有企业的治理结构有密切关联。市场化改革之初的1978年中国只有两类不同的所有制类型的企业,国有企业和集体企业;其中国有企业生产全部工业产值的77.6%,其余则由集体企业生产。经过近二十年的改革,到了1996年国有企业只占全部工业产值的28.5%,其余则由各种类型的非国有企业生产。非国有企业中,城乡集体企业占39.4%、私人企业占15.5%、其他包括外资企业和混合所有制企业占16.5%。国有企业业绩表现如此之差,其中一个关键因素是它们存在治理结构问题。

(一)中国企业的法律框架

直到1993年中国还没有一个涵盖各种不同所有制企业的统一的法规。《公司法》19931229日由人大通过,199471日实施。这项法律与发达市场经济国家的十分相似,只是在关于国有独资企业方面为适应中国的的情况而作了调整。然而,自该法颁布以来很少有企业根据该法的条款进行重组。相反,大部分不同所有制的企业继续按照在1978-1993年间制定的仍然有效的各种法规运作。

外资企业则按照一系列特别为适应外国投资者的需要而制定的法规运作。包括:(1)《中华人民共和国中外合资企业法》(1979);(2)《中华人民共和国外国独资企业法》(1986);以及(3)《中华人民共和国中外合作企业法》(1988)。除此之外,中国还通过建立经济特区,加上各种特殊的税收政策、关税政策以及其他中央和地方的法令法规,来为外国投资企业创造良好的市场制度环境。

国内的非国有企业又享有与国有企业不同的制度环境。非国有企业中,农村乡镇企业发展迅速,为支持这些企业,1996年通过了《乡镇企业法》。城市集体企业则仍然由国务院1991年制定的一条法规所管制。近年来,尤其是1996年以来,许多中小企业以多种私有化的方式转化为股份公司;原有职工成为这些公司的主要股东,而企业决策则建立在“一人一票”而不是“一股一票”的基础上。在政策制定者和学者中,就是否要为这些股份公司订立专门的法规还存在争议。目前它们是由一些地方法规来管制。大多数中国的国有企业仍然服从于1988年制定《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(以下称《国有企业法》)。尽管这些企业被要求按新制定的公司法来重组,但它们中很少能这样做。

(二)国有企业改革

1978年市场化改革之前中国的国有企业只是中国政府官僚架构中的一部分。全国的工业部门就象一个大工厂,各个企业则象在不同地点、不同部门的车间。企业通常称为国营单位,单位负责人只为在各级政府中的领导负责。他们的职位等级随企业的规模和重要性而变化并与官员的相同。职位的大小决定了他们的工资、福利以及其他权利。政府官员以行政方法、按照中央计划为指导,将资源分配于不同的单位、地区和行业。在此体系下,利润和亏损也在不同的单位、地区和行业分配。整体来看,这个体系在资源流动方面是有效的,但在生产利润方面则是缺乏效率的。

1978以来的改革,在国有企业的治理方面实际分为两步。政府认识到,必须改变官僚架构的单位体系下政府过多干预和缺乏物质刺激的问题。

1、第一步:国有企业作为“法人”。

1978-1993年的第一步改革是将单位体系转化为由《国有企业法》约束的体系。这一阶段关键的改革是通过引入拥有自己的权利和责任、盈亏自负的法人体制实现政企分开。政府和各个企业之间的关系由责任合同确定;合同由各级政府的代表和企业经理签定,企业经理则代表作为独立法律实体的企业。通过将企业业绩和经理、职工的报酬相联系的合同强调了物质激励的作用。但这种承包合同忽视了道德风险的存在。

在中国,企业作为法人的概念最早在1986年的《民法通则》中出现。随后在1988年制定了《企业法人登记管理条例》和《国有企业法》。在《国有企业法》中经理(而不是董事会)被确定为企业法人的代表。这种安排是为了推动政府作为所有者的权利和义务与企业法人的权利和义务的分离。国有企业作为法人现在有权利与资产所有者、职工、银行、供应商、客户以及其他法律实体建立合同关系。这是由“工作单位体系”向前迈进的重要一步。在“工作单位体系”中,企业资产所有者、政府和它的官僚、企业作为一个组织之间的界线在法律上是模糊的。

   上述分离在法律上是有重要意义的,但在减少国有企业主管部门的行政干预方面效果不显著。尤其是,根据《国有企业法》,企业经理“必须由主管部门指派或经职工代表大会选取并经主管部门批准”。这便使主管部门能方便地对企业实施控制。

为了减少行政干预,1992年国务院发布了《全民所有制工业企业转化经营机制条例》。这个条例赋予作为独立法人的国有企业16项自主经营权。它要求企业要自负盈亏,它也设定了适用于企业的产权交易条件、进一步细化了企业和主管部门的法律权利。

2、《公司法》和国有资产管理

改革的第二步是将《国有企业法》框架下体系转型为《公司法》框架下的现代公司体系。这一阶段始于1993年并仍在持续。关键的治理改革是将政府转变为国家-私人混合公司的股东,即将政府的角色定位为代表国有资产的股东,它的主要目标是促进国有资产的保值和增值。公司治理改革的核心是建立国有资产管理的现代公司体系。然而,到目前为止,《公司法》实施的效果并不理想。80%在全国范围内挑选的试点国有企业没有登记为国有独资的有限责任公司。

上述自主经营权的安排在90年代早期产生了严重的、通常由企业管理人员造成的国有资产流失问题。为控制这种资产流失,国务院在1994年发布了《国有资产监管条例》。这个条例区别了政府作为社会经济的管理者和作为国有资产的所有者的不同功能。这个条例,加上《公司法》、《国有企业法》便构成中国国有资产管理的规管框架。目前国有资产管理体系包括三层法律和组织结构,分别对应着国有资产的最终所有者、它的各种代理人和实际使用这些资产的国有企业。这个体系试图确保国有资产所有权的统一,同时又通过构建现代公司实体的国有企业来实现这些资产管理的分散化(世界银行,1997)。

第一层次由国有资产的最终所有者组成。根据现行法律、条文和实践,全体中国人民最终拥有所有的国有资产,而只有国务院代表全体人民行使由所有权派生的任何权利。值得注意的是,地方政府、部委、主管部门和企业并非国有资产的最终所有者。当然,根据国务院《国有资产监管条例》,国有资产的管理结构由中央和地方政府构成,具体由国有资产管理局或委员会执行。

第二层次包括国有资产的各级代理人。容易理解,各级国有资产管理局、委员会并非执行具体的管理任务。因此,集团公司、控股公司必然扮演以它们自己的名义、最终是人民的名义的国有资产的代理人的角色。

第三层次包括使用和运作国有资产的所有国有企业。作为独立法人实体这些企业有权与政府或非政府法律实体就国有资产的使用建立合同关系。

除了这三个层次外,《国有资产监管条例》还要求国有企业建立监事委员会(与现代公司中的董事会完全不同)。委员会成员包括主管部门、财政部、国家经济贸易委员会、国有资产管理局的代表,以及政府部门、银行的代表,专家、和职工。监事会的职责是监督企业中国有资产的保值和增值。它不能干预企业的经营自主权。企业作为法人保留行使国有资产产权的责任。

《国有资产监管条例》的主要目标是防止国有资产流失,《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的目的则是提高企业经理的自主权。由于目标不同,两个法规之间不可避免存在矛盾与冲突之处。名义上是保证适度的监管和平衡,实际上是国有企业资产的各种权利和责任被各类政府、主管部门、控股公司等所分割。

资产的最终所有者明显地保持相当的权利和义务。例如,任何售卖国有企业的动议都要争得国家资产管理局或委员会的同意。同样,尽管国有企业经理可以直接作出某些决策,如税后利润或红利的使用和分配等;但其他一些权利仍由政府机构行,例如经理的任免就由政府或党的组织部门决定。与此对应,由于多数国有企业和国有银行仍然被看作是国家官僚体制的一部分,企业偿还国有银行或其他国有企业的义务感较弱、甚至是模糊的。如果国家作为股东所拥有的产权是完整统一的,好似私人公司的个人股东一样;则可能会出现一些不良后果。如果大部分权利被赋予代理人,相应的责任就可能不再与最终所有者相关。另一方面,如果大部分权利仍留在最终所有者手中、代理人由最终所有者紧密控制,这样的体系与中央计划或中央控制的经济体系便没有本质区别。因此,权利的完整与统一不一定导致国有资产的保值和增值。

因为某些权利是不清晰的或不能履行的,个人可以从国有企业的存在和运作中获利,而损失则由社会整体来承担。这是中国国有企业、国有银行和财政的主要问题[1]

国家作为国有企业唯一或主要股东基本上被迫承担无限责任。这是在改革的第一阶段形成的现象,但到现在依然存在。这与中国大部分人从年轻时就开始接受的马克思的剩余价值理论是矛盾的。由于马克思经济思想和意识形态的影响,中国官员和中国百姓一般把资本(或财产)看作生产工具并必然为资本家带来正的剩余价值。在马克思主义的意识形态中,资本的公共所有就是为了将这些剩余价值从资本家手中再分配到工人阶级手中。中国的马克思主义政治经济学的学生从来没有想过剩余价值有可能是负的。这意味着工人在“剥削”资本家。是不是呢?实际上,在市场经济中,负的剩余价值或负的净资产是不大可能发生的。不幸的是,在中国,由于实行企业的国家所有,这种可能已经成为现实。

()减持国有企业

官方在国有企业可能被减持的问题上的沉默于19979月召开的中共十五次代表大会被打破。作为根本性的政策改变,党现在允许将中、小型国有企业卖给职工或私人投资者。对于大型企业,通过上市、与外资合资或其他途径卖给私人投资者也是官方允许的;只有国家在具有战略重要性的行业的企业拥有控股权便可。只要能保持控股权,国有股东甚至可以不需要拥有大部分股份。出于意识形态的原因,允许国有股东占有非多数股份但拥有控制权比完全减持国有企业容易得多,同时又可以获得与减持国有企业差别不大的好处。鉴于部分减持国有企业反而可以使国有资产保值甚至增值,党对公众关于国有经济占主导地位的承诺并没有因部分减持国有经济的政策而有所改变。党的公开报告指出,全民所有制意味着集体或国有资产无论在价值、质量还是影响力方面都在整体经济中占主导地位。报告同时指出,国有资产在某些行业、地区和企业中比重的下降并不改变中国的社会主义性质。

由于需要广大农民的支持,政府不太可能将大型国有企业大量卖给城市职工。另一方面,部分或全部减持国有企业并不一定使企业扭亏为盈,同时却在短期内带来大量的失业;因为被减持的国有企业需要解雇大量职工。这些工人必须努力适应非国有部门的竞争环境。没有人不会担心大规模失业的后果,然而这应当用长远的眼光看。在中国,包括国有企业、国有银行和政府部门在内的国有部门在过去的二十年里只雇佣了全国劳动人口的18%。在同一时期乡镇企业雇佣的劳动力占全部就业人口比例从7%上升到20%1995年国有部门就业人数为1.13亿,少于乡镇企业1.29亿。显然,新的非农职位主要由乡镇企业创造。

真正的问题是国有部门雇佣了65%的城市劳动力。假设其中的20%被解雇,那么中国城市失业率会上升到13%。由于城市产业工人的声音远远大于农民的声音,这就使国有企业的失业问题政治上十分敏感。当然,公平地说,城市的工资福利水平远远高于农村劳动力。结果,大量农村劳动力向城市转移;这些劳动力的流入给城市国有企业工人和年轻的毕业生带来了压力,使他们必须接受在非国有部门就业的实际工资水平。当前政府面临的紧迫任务是寻找有效而经济的途径帮助年纪大的工人和退休工人渡过迅速变革的转型期。长远来看,正如中外合资企业的情况一样,国有企业所有权的变化将带来更多、更好的职位。

对那些即将减持的国有企业,有必要对它们的结构和运作模式进行根本性的变革,目的是引导它们符合国际公认的公司标准。这些标准和要求并不仅仅是成立董事会、根本性地限制监事会的权利,而包括更多其他内容。

首先,企业的股份可以自由买卖以使个人股东成为自愿的股票投资者、在愿意的时候可以自由地卖出股票。对多数分散持有股票的个人少数股东来说,卖出股票的权利是他们保护自己投资的最有效途径。

其次,企业高层管理人员必须由私人和国有股东共同在劳动力市场上通过自愿合同雇佣而不能由政府部门在组织部门的指导下指派。雇佣高层管理人员应建立在他们为企业创造最大价值的能力基础上。这一点尤其重要。党的经济和非经济目标可以通过政治、法律途径实现,而不应以扭曲公司管理体系为代价。

最后,企业的所有股东都应当意识到某些企业不能履行合同义务的后果、企业因而破产的可能。这也是非常重要的。因为在中国人们不了解真正的市场体系的运作;在做工作选择和投资时往往相信政府会干预和加以支持。

(五)小结

十五大表明中国领导人最终果断而有建设性地对国有企业改革所面临的严重挑战作出了回应。新政策允许一定程度的国有企业减持,改变了以往坚持国有股对国有企业唯一股东或主要股东的作法,为国有股东成为少数股董打开了方便之门。这使国有企业能真正成为有限责任公司和政企分开。

在所有权方面法律的修正和变更并不能保证企业经营一定理想。政府和公众不应当期望亏损的国有企业马上赢利。有太多原因使企业亏损。进一步说,还没有哪个国家解决涉及股东同时有效激励和监管经理人员的、复杂的公司治理问题。希望中国能有效解决国有企业的这个问题是不现实的。建立企业法人制度、制定《公司法》及相关条例是中国国有企业向现代公司转变的积极的一步。

 

四、中国国有企业改革成功的可能性

世界银行、亚洲开发银行、欧洲共同体、日本、美国及中国政府部门最近都在预测2020年的中国。一般讨论,认为有两种可能。

1、一种可能是,虽然以小股东(少于30%)形式分散在各类企业中的国有资产仍然存在,中国的国有企业二十年后就基本上没有了。中国的经济到那时候会更象当今世界上发达的市场经济。由于经济稳定增长,中国的政治也逐渐变得更民主、更自由、更现代化。从世界经济发展的潮流以及中国改革开放二十年的经验来看,种可能性是很大的。

首先,从国际形势来看,一方面,以私有企业及法制为基础的发达市场经济如美国、日本、德国已在本世纪内取得空前的经济技术发展的成功并成为世界各国经济发展的楷模。另一方面,经济的高度发展使得这些资本主义国家的政府有能力将国民生产总值的相当大的一部分用来救济穷人与改善公共服务(包括法律、国防、教育、科研等等)。如美国联邦政府的各种开支由本世纪初占国民生产总值约10%上升到现在的约40%。中国中央政府的开支目前只不过占国民生产总值不到15%。难怪一些美国著名的自由经济学派经济学家最近惊呼:美国已经变得越来越象社会主义国家了。从本世纪的历史趋势来看,这说明各种经济体制在竞争中互相学习有很明显的趋同倾向。

由于全世界国际贸易与投资的增长速度远远超过世界国民生产总值的增长速度,行之有效的经济制度如现代公司、股票市场、浮动汇率、中央银行、私有产权、独立的法律体制(特别是以案例为基础的普通法或其原则)被迅速地在全世界范围内采用并形成国际惯例。中国在今后五到二十年内必将成为世界贸易组织中的一个重要但平等、平常的成员;并不得不采纳那些已经根深蒂固的经济制度方面的国际惯例。因此,从国际形势的发展来看,今后中国国有企业的生存空间将越来越小。

其次,从中国国内情况来看,国有经济虽然占有大约80%的固定资产、70%的银行贷款与投资、60%的政府财政收入和40%的国民生产总值,其雇佣的劳动力只有18%。这18%还包括所有的政府工作人员。并且这个比例(18%)自1978年以来就没有怎么变过。也就是说在中国82%的劳动者并不在国有体制下工作。这与改革前苏东国家95%的劳动者均在国有体制下工作形成鲜明的对照。中国目前的劳动力分布结构非常有利于中国向现代市场经济的过渡。

中国的广大农民非常高兴并自愿地改行成为乡镇或合资企业的临时工。这与一、二百年前资本主义国家工业革命时的情景十分相似。我们应该知道所有今日的工业强国几百年前都是农业国家。中国与苏东的国有企业工人都不愿意抛弃国有企业的铁饭碗。但中国最多只有18%。应当说,经济结构中最难的是调整就业结构。国家所有的土地、厂房、机器、甚至金融资产都是没有政治经济头脑的,主人要怎么用就怎么用,并可以方便地让它们改行。可每一个人都有政治经济头脑的,不是想调整就调整得动的。中国相对较小的国有企业职工队伍是国有企业今后逐步退出竞争性行业的一个有利条件。即使假设国有体制改革需要裁员一半也只不过是占全国劳动力的9%。中国经济目前的增长趋势完全可以承担这9%的失业救济以及吸收这9%的劳动力到非国有体制中来。

国有企业已经有的亏损以及造成的银行坏帐虽然很严重,但也只不过是一个固定的数目。假设目前银行贷款的一半都收不回,其损失也只是占国民生产总值大约40%-50%。美国等其他国家在战争时期的借款曾经远远超过国民生产总值的100%,但也顺利地在没有通货膨胀的和平发展时期通过对私有企业及个人收税而如数归还。如果国有企业在彻底改革之后(私有化是一种办法,国有资产分散重组、中外合资也是一种办法)不再成为银行的负担,中国政府就可以一次性借款来冲销现有的企业亏损及其造成的银行坏帐。中国在改革开始时既无内债又无外债,过去一些年的内外债虽然增长很快可也只不过占国民生产总值的20%30%。与苏东及拉美国家一般的50%甚至超过100%相比,中国内外债处于较低水平,这也是国有企业改革的一个有利条件。

目前一个最有利的条件是,经过二十年的摸索,全国上下对国有体制的弊端已经相当清楚。对在现有体制下解决国有企业问题的办法该试的都试了,因而绝大多数干部与民众都能理解国企彻底改革的必要性。

2、中国国有企业改革失败的可能性。二十年后的另一种可能是中国低效率的国有企业不仅继续存在,而且今天的乡镇企业将来也与国有企业差不多。只要国家垄断的银行一旦大规模向乡镇企业贷款,乡镇企业就很容易变得与国有企业一样无力还贷。乡镇企业的集体所有制与现代公司制度这一国际标准相比还是很落后的,与国有企业制度相比却很接近。乡镇工业企业过去的迅速发展主要由于它能利用廉价的农村劳动力与免费的土地来与低效的国企竞争国内市场。潜在的与不断爆发的国有体制下的金融危机不仅极有可能摧毁国有经济,同时也可能极大地限制乡镇企业真正成长为现代企业。国际国内经验显示,经济金融危机不仅会威协中国的政治经济社会稳定,也将迫使政府放弃任何政治民主化的打算。这是国际国内社会所不希望看到的。可是这种可能性却是存在的。

中国国有企业改革所带来的有限的劳动生产力的提高是以资本生产力的显著下降为代价的。中国的国有企业长期以来占有绝大多数的固定资产,从银行获取绝大多数的贷款来进口先进的设备与生产线,并享有大多数的高级技术人员。国有企业的生产效益虽有提高,但其利润被迅速增长的现金工资、各种职工福利及其他非生产性支出所消耗。结果是企业无法归还银行贷款。这种“利润的私有化、债务的国有化”倾向使得国有企业问题直接影响到整个中国经济体制的稳定性。因为银行债务危机是将来通货膨胀、货币贬值、国债危机的潜在导火线。国有企业问题增加了中国经济系统性风险,特别是在中长期。在短期内,这种风险被宏观紧缩、外资流入、极高的居民储蓄、较低的内外债水平、较少的国有企业就业比重、及非国有经济(特别是合资企业)的迅速发展掩盖或缓和了。

中国国有企业的困难恶化的可能性更大并直接威胁宏观经济、国有资产价值及就业与福利。中国政府虽然已经了解这些问题,但是中国还应该知道,国有企业困难恶化是由于深层次的激励与治理困难造成的。而企业激励治理的困难是所有经济体制都必须面对的,不只中国独有。这些问题即使在美国、日本和德国这样的发达市场经济中的私有企业里也没有解决好。很难想象中国在国有企业改革的各种试验中可以解决这些令人头痛的激励治理问题。市场经济中大公司的激励治理问题并不会影响到国家宏观经济及金融系统的稳定或风险,因为公司的激励治理问题与政府无关,只与公司的所有者、债权人、经理、工人等方面有关。激励治理问题被局部化、分散化了。由于激励治理困难造成的亏损、债务、失业等问题也就局部化分散化了。华尔街日报每天都报道世界上大公司大银行的人事变动与公司、银行的买卖与兼并。这些消息与一些投资者密切相关,却并不影响一个国家的经济大局。在发达的市场经济国家里,每天都有无数的公司或个人在法庭内外解决债务纠纷,也丝毫不影响整个国家的经济大局。甚至处于破产过程的公司都可以正常生产与服务。在美国,历史上成就辉煌的许多大企业今天都鲜为人知。但它们的沉浮不影响美国经济在过去二百年持续增长。而在中国,企业的国家所有制使得与国有公司沉浮相关的各种困难都集中到国有银行及中央财政,甚至令最高领导人头痛。国外的经验与中国自己的教训都值得中国领导人借鉴。

 

五、中国需要重新确立国有企业改革的方向

二十年后的中国很可能是一个市场经济、私有企业占主导地位的世界经济强国。那时的中国将更需要有效的法律来维护日益增长的私有产权、金融秩序与经济合约而不是营救亏损的国有企业。国有企业改革在中国已经推行了二十年。在苏东国家国企改革的历史还更长。中国不能再化二十年来试点改革国有企业。中国需要借鉴发达市场经济国家成功的历史经验,也需要借鉴苏东国家最近的改革教训。中国在国有企业改革上遇到的困难并不仅仅是技术问题而是大方向问题。对国有企业进行激励治理改革的思路应该是将解决企业激励治理的问题转变成一个与政府无关的问题。这正是私有化的作用。私有化后企业激励治理问题所带来的社会成本将会减少。如果中国政府的目标是搞好国有企业,改革的路子很可能是越走越狭窄;而如果目标是逐步减少国有企业,建立现代化的符合国际惯例的现代企业及现代经济体制,改革的路子将会越走越宽。有了一批强大的、以私有产权为基础的、真正自负盈亏的现代公司,中国的国力、人民生活水平、政府权威都将与日俱增。美国总统及联邦储备银行主席对世界政治经济的巨大影响并不是因为他们控制了任何国有企业。他们的权威是建筑在一个现代化的有生命力的市场经济制度之上。

中国政府如果今天能够确定将国有企业逐步减少并最终私有化这么一个大方向,其意义与国内外政治经济效果将与邓小平当年决定对外开放办经济特区一样。全世界将为此震动。世界经济格局将为此改变。一个没有制度包袱的中国现代工业将因此而崛起,并为全世界的资本与全中国的劳动者开辟崭新的机会。

中国目前的状况远远比苏东国家改革初期的状况好。是从根本上对国有企业进行改革的大好时机。中国目前政治相对过去几十年非常稳定,绝大多数人民都全力以赴搞经济、建立小康家庭并对任何政治运动失去兴趣。邓小平后的领导班子正处于最佳的工作状态,过去几年的务实作风已经逐渐赢得海内外权威人士的认同。今后几十年中国经济增长势头良好,绝大多数人民的生活将稳步增长。最近政府的宏观紧缩也极其成功,显示政府执行宏观调控的能力已经达到相当高的水平。宣布国有企业最终将私有化的改革取向可以为国有企业改革创造良好的国内外环境。国有企业资产分散化、私有化的过程不是短期内可以完成的。私有化的方式也是可以讨论的。象国有资产分散重组、中外合资等方法既可以使国有资产保值又可以使国有企业转变成真正的现代公司。一旦国有企业最终私有化的大方向决定,技术上的困难是不成问题的。中国可以得到全世界最好的技术援助。

正如邓小平当年改革开放的政策一样,国有企业私有化是一个经济学里很简单的道理。一个受过现代经济学基本训练的普通大学生也不会错过这个明显拿分的答案。当然,国有企业改革的方向仅仅是一个经济问题。许多相关的问题都超出了一个经济学家可以回答的范围。

 

     第四节由黄少军译自”Reforming the Governmence Structure of China’s State-owned Enterprises”, Public Administration and Development vol 18. 1998, pp273-280

 

 

 

 

 

 

参考文献:

 

Broadman, G. H. and 肖耿(1997). The coincidence of material incentives and moral

hazard in Chinese enterprises”, Development Discussion Paper No. 606, Harvard Institute for International Development, Cambridge, MA.

 

沈联涛,肖耿(1996). 'Property rights and economic transition revisited: the case of China', paper presented at the Western Economic Association Conference on the

Role of Knowledge in the Modern Global Economy, San Francisco, CA. 28 June-2 July.

 

世界银行(1997). China's Management of Enterprise Assets; The State as Shareholder,

World Bank, Washington, DC.

 

肖耿(1997a). 《产权与中国的经济改革》,中国社会科学出版社

 

肖耿(1997b). 'Property rights and state-owned enterprise reform in China', paper

presented at the Annual Meeting of the World Bank and International Monetary Fund,

Hong Kong, 20-23 September.

 

 




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